日前发布的《中共中央国务院关于锚定农业农村现代化扎实推进乡村全面振兴的意见》（下称《意见》），明确了今年“三农”领域的重大任务和重点工作。
作为“十五五”首个中央一号文件，《意见》是党的十八大以来第14个指导“三农”工作的中央一号，具体内容备受关注。其中，在金融领域，第一财经注意到，不同于近年来中央一号文件对农村金融机构改革化险等方面的一贯提法，今年《意见》未再单独提及省联社改革、村镇银行重组等内容。
受访专家认为，随着中小金融机构改革化险深入推进，接下来村镇银行数量还会继续减少，但改革成功的关键仍是激发中小银行内生动力。省联社改革方面，目前已有约半数省份完成或明确了新一轮省联社改革方案，2025年以来节奏上进一步提速。
关于农村金融机构改革，今年提法有何不同
涉农金融一直是中央一号文件工作部署的重要内容之一。在中小金融机构改革化险方面，最近几年的中央一号文件均有相应部署。
比如，2025年中央一号文件提到，坚持农村中小银行支农支小定位，“一省一策”加快农村信用社改革，稳妥有序推进村镇银行改革重组。2024年中央一号文件也提到“强化农村中小金融机构支农支小定位”“分省分类推进农村信用社改革化险”。
2026年的中央一号文件在强化体制机制创新层面对创新乡村振兴投融资机制进行了相关部署，但未再提及农村信用社改革，也未单独部署中小银行改革化险事宜，引起业内关注。
再往前，2020年中央一号文件提出“深化农村信用社改革，坚持县域法人地位”，2021年中央一号文件要求“保持农村信用合作社等县域农村金融机构法人地位和数量总体稳定，做好监督管理、风险化解、深化改革工作”，“完善涉农金融机构治理结构和内控机制，强化金融监管部门的监管责任”。
2022年，中央一号文件提出，加快农村信用社改革，完善省（自治区）农村信用社联合社治理机制，稳妥化解风险；2023年则提出，加快农村信用社改革化险，推动村镇银行结构性重组。
招联首席经济学家、上海金融与发展实验室副主任董希淼认为，以2022年4月浙江农商联合银行挂牌为标志，新一轮农村信用社改革正在加快推进，近一半省区已经成立新的省级管理机构，村镇银行结构性重组也在有序进行之中。在此背景下，相关工作或无需反复部署和强调。
但这并不意味着中小金融机构改革化险的方向或节奏发生明显变化。去年12月召开的中央经济工作会议在部署今年经济工作重点任务时提到，要深入推进中小金融机构减量提质，持续深化资本市场投融资综合改革。
多位受访的金融行业研究人士对记者表示，预计接下来中小银行尤其村镇银行减量仍会持续推进，省联社改革节奏也还会加快。
减量是过程和手段，提质才是目标。“减量不意味着必然提质，提质也并不一定需要减量。要在中小金融机构减量提质的过程中，采取科学有效的措施，防范出现减量不提质甚至减量又减质等现象。关键的一点就是，要全面落实好‘十五五’规划建议提出的‘优化金融机构体系，推动各类金融机构专注主业、完善治理、错位发展’。”在董希淼看来，关于中小金融机构改革化险，当前政策层面已体现出一定的思路变化。
省联社改革已推进至半，村镇银行又少了近80家
“十四五”是中小银行改革化险取得重要进展的五年。这个过程中，一个对比明显的现象是十余家万亿级“巨无霸”省级农信机构陆续登场，同时数百家中小银行尤其村镇银行退场。
以2025年为例，当年获批开业或在当年开业的省级农信机构有7家，其中，贵州农商联合银行、新疆农商银行在12月下旬先后揭牌。而自2022年浙江落地省联社改革第一单算起，已有13地省级农信机构组建进入落地阶段，其中有7家为省级农商联合银行模式，6家为省级农商行模式。
岁末年初，又有多地透露了省联社改革的最新部署和进展。比如，云南省政府工作报告提到“稳妥有序组建云南农村商业银行”。宁夏黄河农村商业银行则在新年贺词中提到，宁夏农商行深化改革方案最终获得批复。此前2025年底，黑龙江省联社也曾在新年贺词中提到，“省级农商银行改革化险工作扎实推进”“以省级农商银行组建为契机”等说法。
另一边则是中小银行加速“消失”。央行最新数据显示，截至2025年12月末，参加存款保险的银行共计3112家，较2024年末的3761家减少了649家，这一“减量”速度创下近年来新高。其中，农商行、村镇银行、农村信用社是批量退场的主体。
企业预警通数据显示，截至2月4日，今年已有86家银行获批复合并、解散或已工商注销，数量是去年同期的近10倍。其中，村镇银行有77家。而2025年全年，获批复合并、解散或已工商注销的银行有462家，其中村镇银行占到291家，二者较往年均明显攀升，且超过过去5年的总和。
根据央行上述报告，截至去年末，我国参加存款保险的村镇银行还有1200家左右。有业内专家判断，村镇银行的规模会继续降到1000家左右。
董希淼认为，中小金融机构“减量提质”是一个“先治标，后治本”，最终迈向高质量发展的过程。当前，高风险机构的数量压降已取得显著成效，为改革化险进一步深化奠定了基础。下一步政策的重点应从“量”的调整，更深层次地转向“质”的提升。改革能否成功，关键在于能否通过完善治理激发出中小银行的内生动力，以及能否在整合资源、稳健发展的同时，依然精准、有效地满足实体经济的多元化金融需求。
“改革的‘减量’主要是指通过兼并重组、在线修复、市场退出等方式，有序出清高风险、低效能的机构，并非简单的‘关停’。金融管理部门将继续坚持因地制宜、‘一省一策’原则，指导重点地区制定差异化的改革化险方案，而非‘一刀切’。”他以去年个别国有大行参与吉林农信系统改革化险举例说，后续改革化险方式将更趋多元化，未来可能会探索更多模式。
“未来在推进机构合并（‘减量’）时，会特别注意避免金融资源过度集中而导致对薄弱地区、产业和群体的服务弱化，确保当地金融供给的连续性和公平性。”他判断说。
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